“Manda-se os militares…”? Uma reflexão sobre as forças armadas e a Segurança Humana

Por Carolina Novo* e Pedro Ponte e Sousa**

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(Imagem: Militares portugueses prontos para operações de salvamento na Beira, em Moçambique)

As recentes cheias em Moçambique, resultado do ciclone Idai e que deixaram destruída a cidade de Beira, são responsáveis por um número muito elevado de mortes, assim como pela destruição de infraestruturas de transportes, comunicação e energia e habitações. Prevê-se ainda que a ruína dos campos cultivados poderá despoletar um problema generalizado de fome na região. Se esta conferência não fosse já um pretexto para repensar a ideia e a prática de Segurança Humana, esta tragédia reforça essa necessidade, pois torna urgente a reflexão sobre se será possível mobilizar forças – e se sim, quais e de que forma deverão agir – para assegurar a segurança humana das comunidades afetadas pela catástrofe.

O conceito de “segurança humana” surgiu no pós-Guerra Fria pela mão das Nações Unidas [1]. Este salienta e valoriza, mais do que a segurança do Estado (das suas instituições ou do seu território), a segurança das pessoas, nas suas mais variadas dimensões – segurança económica, alimentar, de saúde, ambiental, física e política, e a proteção da sua estabilidade física e psicológica, dignidade e bem-estar. Nesse mundo em mudança, identificaram-se novas ameaças e novos riscos à segurança. A ameaça é um ato ofensivo intencional por parte de um adversário identificável; risco, por outro lado, decorre de uma realidade não direta e deliberadamente intencional, sem um inimigo imediato que o concretize [2]. Como “novas ameaças” à segurança podem mencionar-se o terrorismo, criminalidade organizada e transnacional, propagação de armas de destruição maciça, mas a segurança humana está também largamente dependente da materialização de “novos riscos”, como alterações climáticas, catástrofes naturais, desigualdades de desenvolvimento na economia, saúde ou educação.  Retomando o exemplo de Moçambique, a segurança humana foi severamente comprometida pela concretização do risco de catástrofe natural.

Há um conjunto de fatores estruturais (como condições de pobreza ou certas dinâmicas sociais) que podem contribuir para a vulnerabilidade das populações a estes riscos. É neste contexto que se repensa as questões do desenvolvimento como centrais na segurança humana: “The search for human security lies in development, not in arms” [3]. Como os efeitos dos riscos à segurança podem ser minimizados através da ação humana [4], isso coloca uma nova responsabilidade sobre o indivíduo, na prevenção e resposta àqueles. O Estado também é determinante no combate e ajuste a esses riscos, sobretudo através das políticas públicas e eventualmente do estabelecimento de acordos internacionais. Quando os riscos se materializam, garantir a segurança exige uma ação mais completa e articulada, em que o Estado deve coordenar-se com outras entidades estatais e não-estatais, como ONGs – ou seja, uma “constelação de prestadores” de segurança. No entanto, as próprias comunidades deverão estar capacitadas para responder às ameaças e riscos que surgem, garantindo a sua “segurabilidade” (a capacidade de evitar situações de insegurança e de restabelecer a segurança quando comprometida) [5].

As forças armadas têm vindo a alterar o seu entendimento sobre segurança e a procurar expandir as suas missões e readaptar-se às novas ameaças e riscos do cenário internacional – o que também acontece no caso português. Lutam, no mundo pós-Guerra Fria, contra uma certa ‘irrelevância’, dado que já não existe uma ameaça externa tradicional a combater e tendo sido substituído o foco na segurança dos Estados pelo na segurança das pessoas. As forças armadas têm vindo crescentemente a reclamar para si a responsabilidade de responder a catástrofes; interesse que também se pode criticamente justificar por motivos menos altruístas – o apoio em situações de crise favorece a sua imagem e oferece oportunidades de treino aos militares, possibilitando também que diversifiquem a sua atuação, o que pode ser atrativo num contexto de cortes orçamentais e de crescente luta pelos recursos e pela relevância nos processos de decisão [6].

O envolvimento das forças armadas em situações de pós-catástrofe no exterior motivado estritamente por questões humanitárias e por uma intenção real em colaborar com o país e comunidades afetadas [7] não pode ser garantido (interesses políticos também podem ser relevantes – até centrais – para essa decisão); além disso, as suas ações poderão ser vistas como ineficazes, inapropriadas e excessivamente dispendiosas [8]. A (in)adequação das forças armadas para lidar com os riscos emergentes relaciona-se com a distinção entre defesa e segurança face a um inimigo externo – a convencional área de intervenção das forças armadas – e segurança interna, na forma de uma atividade de cariz policial – comummente atribuída às forças de segurança interna. Tal significa, não só que a atuação das forças armadas é, a nível interno, algo limitada, mas também que, em termos operacionais, não está ainda totalmente firme um elo entre a sua prioridade – a defesa – e a “segurança” em geral e a segurança humana em particular [9]. Assim, é compreensível que estas tenham dificuldade em responder a novas situações de risco, e que de facto, a sua presença possa não contribuir de forma positiva para a segurança, mas pelo contrário, por vezes desestabilize e gere ainda mais insegurança nas comunidades já afetadas [10].

As forças de segurança interna e a proteção civil, assim como as ONGs, também são essenciais para a segurança, já que para além de terem a capacidade de responder mais eficazmente aos problemas específicos do pós-catástrofe, beneficiam também de uma maior aceitação por parte das populações locais, o que, só por si, contribui já para a segurança humana.  Um reforço do papel das forças de segurança interna e de proteção civil (assim como um melhoramento dos seus meios, capacidades e prontidão) poderá evitar o uso das forças armadas para resolução dos problemas internos causados pela concretização de riscos à segurança humana. Isto vai, aliás, ao encontro das ‘Oslo Guidelines’ das Nações Unidas que explicitam as diretrizes para o envolvimento de forças militares estrangeiras em casos de desastre e declaram que o recurso a estas deve ser a última das opções; como um complemento e não o principal responsável pela segurança [11].  Portanto, tal é válido tanto para questões de natureza interna como internacional – o destacamento de efetivos deverá ser sempre preferencialmente focado nas forças de segurança interna e proteção civil. Isso não significa que não possa nem deva existir cooperação e coordenação entre estas e as forças armadas, já que as últimas possuem elementos determinantes para uma resposta eficaz, como estruturas logísticas de reação rápida, a possibilidade de duplo-uso (civil e militar) de várias das suas capacidades, e uma rápida resposta, particularmente em áreas menos acessíveis, para além de que a sua utilização conjunta permite economia de meios e uma diversificação do emprego das forças armadas [12].

Todavia, mais do que a subordinação das forças de segurança interna e proteção civil em relação às forças armadas, cabe dotá-las destes meios e estruturas, bem como reforçar a cooperação e colaboração entre todas, para uma resposta mais integrada. Ou seja, quando há atores tão ou mais importantes e cuja ação parece ser mais eficaz, adequada, apropriada e eficiente, precisamos de questionar se as forças armadas devem centrar em si ou liderar toda a ação numa situação de frágil segurança humana. Se as forças de segurança e proteção civil têm responsabilidade por esses domínios ao nível interno, também o devem ter ao cooperar e intervir ao nível internacional, quando a segurança humana está posta em causa.

Por fim, a cooperação e articulação internacionais são cada vez mais importantes na resolução de crises de segurança humana, num contexto em que os principais riscos não conhecem fronteiras, e em que os Estados não conseguem responder-lhes adequadamente (ou porque ultrapassam essas fronteiras, ou por escassez de meios próprios, acentuada em momento de crise). Instrumentos como o ‘Novo Mecanismo Europeu de Proteção Civil’ [13] deverão ser explorados, aprofundados e alargados, noutras regiões ou até a nível global. Sob a égide das Nações Unidas, uma estrutura deste tipo poderia dar corpo a uma mais concretizável ‘Utopia da Segurança Humana’, e fortalecê-la em todos os continentes.

Notas:

[1]: Tendo o conceito sido discutido pela primeira vez no Relatório de Desenvolvimento Humano de 1994, publicado pelo Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas (PNUD). Tadjbakhsh, S., & Chenoy, A. M. (2007). Human security: Concepts and implications. Oxon: Routledge.

[2]: Fernandes, A. e Borges, J. (2005). Enquadramento Conceptual. Em José Manuel Freire Nogueira, coord., Pensar a Segurança e Defesa. Lisboa: Edições Cosmos/Instituto da Defesa Nacional.

[3]: United Nations Development Programme (UNDP) (1994). Human Development Report. Disponível em http://hdr.undp.org/sites/default/files/reports/255/hdr_1994_en_complete_nostats.pdf. [consultado a 22 de março de 2019].

[4]: Hilhorst, D.;  Özerdem, A. e Crocetti, E.M. (2014). Human security and natural disasters. Em Mary Martin e Taylor Owen, coord., Routledge Handbook of Human Security. Londres: Routledge.

[5]: Gasper, D. (2014). Human security: from definitions to investigating a discourse. Em Mary Martin e Taylor Owen, coord., Routledge Handbook of Human Security. Londres: Routledge.

[6]: Hoffman, C. e Hudson L. (2009). Military responses to natural disasters: last resort or inevitable trend? Humanitarian Practice Network. Disponível em https://odihpn.org/magazine/military-responses-to-natural-disasters-last-resort-or-inevitable-trend/ [consultado a 22 de março de 2019].

[7]: Wiharta, S.; Ahmad, H.; Haine, J.Y. e Löfgren, J. (2008) The Effectiveness of Foreign Military Assets in Natural Disaster Response. Suécia: Stockholm International Peace Research Institute. Disponível em https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/236476AD3257088DC125741000474F20-sipri_mar2008.pdf. [consultado a 23 de março de 2019].

[8]: Hoffman e Hudson op. cit.

[9]: Sousa, P. P. (2017). Novas Ameaças à Segurança de Portugal nos Conceitos Estratégicos de Defesa Nacional. Em IDN Cadernos – II Seminário IDN Jovem. Lisboa: Instituto da Defesa Nacional. Disponível em https://www.idn.gov.pt/publicacoes/cadernos/idncadernos_25.pdf. [consultado a 22 de março de 2019].

[10]: Kaldor, M. (2012). Human Security in Complex Operations. Prism, 2 (2). pp. 3-15. Disponível em https://cco.ndu.edu/Portals/96/Documents/prism/prism_2-2/Prism_3-14_Kaldor.pdf. [consultado a 22 de março de 2019].

[11]: Hoffman e Hudson op. cit.

[12]: Reis, F.A. (2018). Military Logistics in Natural Disasters: The Use of the NATO Response Force in Assistance to the Pakistan Earthquake Relief Efforts. Contexto Internacional, 40(1), pp. 73-96. Disponível em https://dx.doi.org/10.1590/s0102-8529.2017400100004. [consultado a 22 de março de 2019].

[13]: Lopes, M.A. (2019). Parlamento Europeu aprova novo mecanismo de resposta a catástrofes. Observador. Disponível em https://observador.pt/2019/02/12/parlamento-europeu-aprova-novo-mecanismo-europeu-de-protecao-civil/ [consultado a 22 de março de 2019]; Hoyos, P. P. (2019). Proteção civil na UE reforçada desde esta quinta-feira para garantir apoio aos países. Observador. Disponível em https://observador.pt/2019/03/21/protecao-civil-na-ue-reforcada-desde-esta-quinta-feira-para-garantir-apoio-aos-paises/. [consultado a 22 de março de 2019].

*Carolina Novo – Mestre em História, Relações Internacionais e Cooperação, com especialização em Estudos Políticos e licenciada em Línguas e Relações Internacionais, ambos pela Faculdade de Letras da Universidade do Porto.

** Pedro Ponte e Sousa – Doutorando em Estudos sobre a Globalização na Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa (FCSH-UNL). Investigador do Instituto Português em Relações Internacionais (IPRI).

 

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