A Democracia na União Europeia: tarefa inacabada (*)

Por Gonçalo Marcelo* untitled_0(*) Este texto foi escrito como introdução ao Encontro com os Cidadãos L’union européenne au-delà du status quo: le défi democratique, o qual teve lugar na Delegação de Paris da Fundação Calouste Gulbenkian, a 25 de Abril de 2018.

O projeto da União Europeia foi sempre marcado, ao longo da sua história, por uma tensão constitutiva entre a ambição dos seus fundadores e dos seus líderes políticos, e um sentimento partilhado por alguns cidadãos europeus de que as suas opiniões têm pouca influência nas decisões europeias. Não há dúvida que a defesa da democracia liberal é, juntamente com o mercado livre e o respeito pelos princípios do Estado de direito, uma das componentes essenciais deste projeto. Mas, na distância que separa o ideal da prática efetiva, tem-se jogado muita da credibilidade do projeto europeu e do seu alegado défice de legitimidade.

Como nota o Presidente Macron no seu discurso da Sorbonne, existe hoje na Europa um fascínio pela democracia “iliberal” que, no contexto da ascensão do populismo de direita, volta a tornar atrativas ideias (nacionalismo soberanista, xenofobia) que se criam ter sido definitivamente remetidas para o caixote do lixo da história. Parte da responsabilidade por este estado de coisas tem sido atribuída à forma concreta como a Realpolitik europeia tem sido conduzida. Tendo a configuração da construção europeia sido levada a cabo por decisores políticos que, na prática, quase sempre se comportaram como uma elite, uma “vanguarda esclarecida”, permanece em aberto a questão de saber se a União Europeia tem a capacidade de democratizar cada vez mais os seus processos de tomada de decisão.

Na verdade, as primeiras duas décadas do século 21 parecem indicar o contrário, e um exemplo claro é a hesitação em recorrer a mecanismos de democracia direta, como os referendos, sobretudo por se temer que eles possam ter resultados contrários às intenções dos líderes europeus. Foi essa a lição quer da rejeição da Constituição Europeia pelos povos francês e holandês em 2005, quer do processo do Brexit, iniciado em 2016. Para além disso, a percepção de falta de transparência dos processos da política europeia, também assinalada por Macron, foi igualmente reforçada durante a crise das dívidas soberanas.

Durante a crise, o estatuto ambíguo de órgãos cujo carácter é semi-informal mas que são totalmente decisivos para a condução da política Europeia, como o Eurogrupo, reforçou a suspeita de opacidade das instituições europeias. Não sendo um órgão formal que emane dos tratados europeus, o Eurogrupo não está sujeito à fiscalização do Parlamento Europeu, nem dos Parlamentos nacionais.

Para mais, e naquilo que é outro exemplo paradigmático do mesmo fenómeno, a crise pôs a nu a preponderância de alguns altos funcionários das instituições europeias ou outros tecnocratas não eleitos, como os agentes da troika, cujas decisões muitas vezes condicionaram e se sobrepuseram à deliberação democrática nacional dos países intervencionados e alvo de resgate financeiro.

Parte da dificuldade do problema reside no facto de as instituições da União Europeia, enquanto entidade supranacional, refletirem a sua natureza híbrida. Entre o antigo e perene sonho de uma solução puramente federalista, e o ressurgimento de um euroceticismo nacionalista e soberanista, a União Europeia tem penado para encontrar uma justa medida. Agindo de forma mais reativa que proactiva e parecendo, a maior parte das vezes, carecer de um ideal mobilizador e agregador, bem como mostrar-se vulnerável a interesses económico-financeiros ou corporativos de agentes não eleitos, o modus operandi da União parece ter contribuído para reforçar a convicção de que o voto dos eleitores é limitado por forças que não controlam, como o mercado, naquilo que é uma clara invasão da esfera política pela esfera económica.

É neste contexto que se pode diagnosticar a democratização da União Europeia como uma tarefa inacabada e é assim que se torna cada vez mais premente discutir propostas que permitam encontrar arranjos institucionais mais democráticos, reforçar a sua credibilidade, e fazer com que os cidadãos europeus se reconheçam nela de forma mais efetiva. Podem distinguir-se, de uma forma geral, as propostas de democratização da União Europeia consoante o vetor fundamental que privilegiam. Encontramos, por um lado, propostas de reforma da arquitetura institucional europeia e, por outro, apelos a formas de democracia mais direta e participativa.

O Tratado de Lisboa prevê, por exemplo, as Iniciativas de Cidadania Europeia, as quais fornecem aos cidadãos a possibilidade de propor alterações legislativas em domínios da competência da Comissão. No entanto, o facto de exigirem um milhão de subscritores de sete estados membros faz com que poucas iniciativas tenham efetivo sucesso, sendo que a Comissão também pode decidir não tomar qualquer medida. Por esse motivo, argumenta-se frequentemente que uma forma de combater o alegado défice democrático da UE seria a multiplicação das possibilidades de democracia participativa (através, por exemplo, de orçamentos participativos) com efeitos verdadeiramente vinculativos.

Quanto às propostas de reforma institucional, tanto passam pela eventual reforma dos tratados no sentido de uma maior integração (nalguns casos, verdadeiramente federal) que permita reforçar a legitimação democrática, dando pleno sentido ao “patriotismo constitucional” advogado e popularizado por Jürgen Habermas[1], como pela reforma mais concreta e circunscrita de algumas das suas instituições. Neste caso, e sendo a política financeira absolutamente decisiva para o futuro da União Europeia e, obviamente, para a zona Euro e a sua democraticidade interna (ou falta dela), algumas propostas sublinham a necessidade de canalizar o poder do Eurogrupo para outros órgãos, mais passíveis de controlo democrático.

Dentro destas últimas, enfatiza-se geralmente o aumento da transparência do processo de decisão do Conselho Europeu, a possibilidade de reforma quer da Comissão Europeia quer, sobretudo, do reforço dos poderes legislativos  do  Parlamento Europeu, incluindo por vezes a proposta de criação de órgãos paralelos ao mesmo. No discurso da Sorbonne, o Presidente Macron apoiou a proposta de criação de listas transnacionais para o Parlamento Europeu, entretanto chumbada para as eleições de 2019, permanecendo no entanto a possibilidade de voltar a ser debatida no futuro, no quadro de uma reforma dos tratados. Outras possibilidades são mais audazes. Nestas inclui-se, por exemplo, o projeto de um Tratado de Democratização da zona Euro (T-Dem)[2], o qual inclui uma proposta de criação de uma Assembleia Parlamentar da zona Euro.

Esta teria a particularidade de ser parcialmente composta por deputados provenientes dos próprios Parlamentos nacionais o que, alegadamente, reforçaria a responsabilização destes deputados perante o eleitorado e tornaria, na prática, qualquer eleição nacional numa eleição europeia. Um dos objetivos principais da Assembleia seria a promoção da justiça fiscal e social e a manutenção de uma maior fiscalização e responsabilização democrática do Eurogrupo e das Cimeiras da Zona Euro. A Assembleia teria um máximo de 400 membros, 80% dos quais seriam designados pelos Parlamentos nacionais, e 20% pelo Parlamento Europeu; cada Estado membro da zona Euro enviaria pelo menos um representante, obedecendo a composição da Assembleia a um princípio de proporcionalidade consoante a população de cada Estado.

Outra possibilidade passa pela criação, no seio do Parlamento Europeu, de uma segunda câmara. Fala-se, nesse caso, de um Senado europeu, proposta que foi defendida por Guilherme d’Oliveira Martins[3]. Neste Senado, o reconhecimento do igual estatuto de todos os Estados membros seria reforçado, uma vez que todos teriam uma representação paritária, independentemente da dimensão da sua população. Por conseguinte, esta seria evidentemente uma solução que protegeria os pequenos Estados de uma forma mais eficaz, podendo contribuir para evitar um desequilíbrio de forças entre estes e os Estados efetivamente mais poderosos.

Não é certo que estas possibilidades alguma vez vejam a luz do dia. Em relação a elas, como também em relação a outras dinâmicas políticas, há que contar com a possível resistência de interesses instalados e com algum nível de inércia institucional. Mas algo parece claro. Tentar impor decisões de maior integração europeia a contrapelo da vontade de uma grande parte da população europeia e/ou operar numa lógica cuja transparência pode ser questionada, seria meio caminho andado para uma possível desintegração da UE a médio prazo. Por isso mesmo, enfrentar o desafio da maior democratização e fazê-lo com sucesso equivalerá, ao mesmo tempo, a reconquistar a confiança dos cidadãos europeus. Neste século XXI de vigilância cidadã, a UE será democrática, ou correrá o risco de não ser, de todo. Mas encontrar as condições de possibilidade para que o seja é um esforço que cabe a todos e cada um de nós.

[1] A expressão “patriotismo constitucional” foi cunhada por Dolf Sternberger – veja-se Verfassungspatriotismus (Frankfurt: Insel, 1990) e o seu significado e implicações foram aprofundados por Habermas em diversos escritos, em estreita relação com a noção de uma “identidade pós-nacional”. Sobre este tema, veja-se, por exemplo, Justine Lacroix, “Patriotisme constitutionnel et identité postnationale chez Jürgen Habermas” in Habermas: L’usage public de la raison, coordonné par Rainer Rochlitz (Paris: PUF, 2002), pp. 133-160.

[2] Stéphanie Hennette, Thomas Piketty, Guillaume Sacriste et Antoine Vauchez, Pour un traité de démocratisation de l’Europe (Paris : Seuil, 2017).

[3] Guilherme d’Oliveira Martins, “A Dupla Legitimidade Europeia”, in O Mundo em Português, Dezembro de 1999, citado por Álvaro Vasconcelos, “Portugal 2000: A Via Europeia”, Estudos e Pesquisas n.º 9 (Janeiro de 2000). Disponível em http://www.notre-europe.asso.fr/

*Gonçalo Marcelo – Investigador no CECH, Universidade de Coimbra (bolseiro FCT); professor convidado na Católica Porto Business School

** Ilustração de Michael Kountouris in VOXEurope – Mobilisation pour l’EU: “Faisons de l’Europe une puissance politique, démocratique, économique et sociale”

 

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